Предложения по разработке Стратегии инновационного развития Северо-Западного региона России
Настоящие предложения составлены на основе концептуального анализа методических недостатков научного издания (книги) "Основные направления стратегии социально-экономического развития Северо-Западного федерального округа Российской Федерации на период до 2015 года", подготовленной группой авторов и изданной в СПб в 2003 году от имени Аппарата полномочного представителя Президента РФ в Северо-Западном федеральном округе РФ.
В библиографическом описании этой книги и в обращении к читателям!, а не к руководителям органов государственной власти субъектов РФ как исполнителям Стратегии указано, что она предлагается как "научное издание" и "научная разработка", при выполнении которой "использован комплексный междисциплинарный подход".
Однако, представляя читателям эту книгу как научное издание, в разделе 7.8 "Обеспечение реализации стратегии" записано, что выводы и степень выполнения Стратегии включаются в "Доклад о состоянии национальной безопасности в Северо-Западном федеральном округе РФ и в субъектах РФ"
Этот Доклад должен составляться по структуре и составу угроз в соответствии с содержанием "Концепции национальной безопасности РФ", утвержденной Президентом РФ. Но в книге, при изложении общей стратегии и функциональных стратегий (по направлениям - отраслям экономики и социальной сферы), не представлены реестры региональных угроз (формула угрозы, ее показатели, индикаторы, способы их устранения), в то время как в международных методических стандартах по разработке Стратегий важнейшим ее разделом включается раздел "Угрозы", так как безопасность жизнедеятельности любых систем в настоящее время является основным системным качеством и основной потребностью большей части населения России. В общественном сознании и в поведении населения укрепляется основная мотивация - без обеспечения безопасности жизнедеятельности нет смысла решать другие социальные и экономические проблемы.
Составители этой книги как научной разработка и научного издания обязаны были использовать современные научно-методические инструменты разработки стратегий, применяемые в ряде регионов России, в странах СНГ и в развитых странах мира.
В соответствии с общепризнанной методической концепцией стратегического планирования Стратегия - это модель и способ концентрации и использования факторов внешней среды и всех видов собственных ресурсов на самом приоритетном (важнейшем) направлении действий для достижения конкретной цели в заданный срок с минимальными затратами и максимальной эффективностью и результатами.
При разработке стратегий в развитых странах используется специальный методический инструментарий, информационные технологии и компьютерные программы:
STEP-анализ внешней среды окружения объекта (региона): социальные, технологические, экономические, политические
SWOT и SNW-анализ внутренней среды объекта (региона): сильных сторон, слабостей, возможностей и угроз (региональных угроз),
методы целеполагания и программно-целевого обоснования концепций и стратегий, с использованием статистических критериев сходимости множества многокритериальных экспертных оценок,
менчмаркинг, Сбалансированная Система Показателей,
статистические и стратегические карты, карты технологической маршрутизации,
программный комплекс SAP Strategic Enterprise Management (SAP SEM),
другие инструменты стратегического планирования развития региона.
В отличие от России в развитых странах стратегии используются в процессе государственного управления, а в России стратегии не используются потому, что разрабатываемые в России стратегии концептуально и методически, по форме и содержанию не являются Стратегией.
Так как при составлении указанного "научного издания" Стратегии его авторами использовался только "междисциплинарный подход", а не указанные выше методический инструментарий разработки стратегии, то это издание имеет ряд методических недостатков:
1. Наименование и содержание указной книги не соответствует требованиям указанных выше определения понятия Стратегия и методических инструментов по разработке стратегии. В книге представлены только направления и отсутствуют другие компоненты стратегии.
2. Рассматриваемое "научное издание" по содержанию воспринимается не как стратегия, а как справочное пособие по экономической географии региона, как прогноз развития всех направлений деятельности (отраслей) в регионе. Поэтому книгу нужно было бы назвать "Прогноз основных направлений социально-экономического развития...".
3. В наименовании и оглавлении книги говорится только о "развитии", в то время как фактически в реальной жизни в регионе расходуются огромные мощности, инфраструктура и ресурсы на содержание и функционирование различных систем "в готовности" и в работе без результатов, в бюджетах РФ и субъектов РФ большая часть денег направляется не на развитие, а на обеспечение содержания организаций, не выполняющих функций (ведомственная классификация расходов), а также на функционирование организаций по оказанию услуг потребителям (функциональная классификация расходов бюджета). Поэтому в Стратегии кроме развития региона необходимо отразить и вопросы воспроизводства среды обитания (экология), содержания и функционирования организаций отраслей управления, экономики и социальной сферы.
4. В книге принят период действия Стратегии более 10 лет с обновлением ее через 3 года, хотя жизненный цикл большинства систем до их замены менее 5 лет и непрерывно сокращается. Вероятно, необходимо разрабатывать Стратегию на период до 3 лет с ежегодным ее обновлением - синхронно с перспективным финансовым планом (на 3 года) и бюджетом субъектов РФ.
5. В развитых странах принято - в стратегии в качестве направлений и целей (результатов) должны рассматриваться не все виды деятельности объекта (региона), а ограниченное количество наиболее важных системных качеств (параметров) объекта управления (региона): конкурентоспособность, безопасность, темпы экономического роста, уровень жизни населения и т.д.
6. В оглавление и содержание книги незаконно включены вопросы, выходящие за пределы предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ (статья 72 Конституции РФ). Например, в книге обосновываются полномочия СЗ федерального округа по формированию региональной политики, ответственность за которые возложена на Минэкономиразвтие РФ и Минрегионразвитие РФ, а за развитие отраслей промышленности и строительства в Росси вообще никто не отвечает - этих отраслей нет в предметах ведения в статьях 71 и 72 Конституции РФ, эти отрасли не указаны в функциональной классификации расходов бюджета.
В сводных разделах 2-4 книги не излагаются основные элементы стратегии:
миссия региона - его специализация и специфическая роль в развитии России,
видение региона - описание желаемого (необходимого) качественного состояния региона в сравнении с другими регионами России,
региональная (специфическая) генеральная цель региона (округа) и способы ее достижения силами региона. В качестве такой цели в книге комментируется цель, записанная в статье 7 Конституции РФ..
7. В книге утверждается, что в предлагаемой "стратегии" должны быть охвачены все сферы и виды деятельности в регионе по выравниванию уровней развития всех субъектов РФ. Однако в мировой практике разработки стратегий в качестве объекта стратегического планирования выбираются наиболее важные (судьбоносные) направления и цели, наиболее развитые виды деятельности в различных отраслях и регионах (субъектах РФ), на дальнейшее развитие и продвижение которых направляются все виды ресурсов с использованием технологий бенчмаркинга.
8. В разделе 7 "Механизмы управления реализацией стратегии Северо-Запада" отмечено, что "...стратегии в нашей стране остаются на стадии преимущественно умозрительного эксперимента. Ни одна из них не стала основой практической работы органов государственной власти...субъекты РФ разрабатывают собственные стратегии...". Такое заключение закономерно, так как в книге отсутствует маркетинговая концепция (например мерчмаркинг) продвижения в регионе и "продажи" Стратегии руководителям органов государственной власти в субъектах РФ, которые не "покупают" ее из-за ее низкого качества и высокой цены (затраты будущих периодов), из-за чего проще и дешевле разрабатывать в каждом субъекте собственную Стратегию.
Отмеченные выше концептуальные и методические недостатки вызывают необходимость срочной разработки новой редакции Стратегии Северо-Западного региона. Такая необходимость обусловлена также и тем, что:
в послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ поставлена задача "Конкурентоспособный регион - конкурентоспособная Россия",
постановлением Правительства РФ от 22.05.2004г Љ 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов утверждена "Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах", рекомендуемая к исполнению всем субъектам РФ,
во исполнение указанной выше Концепции Минэкономразвития РФ утвержден "Примерный перечень стратегических целей страны",
Министерство регионального развития РФ в рамках принятой им стратегической цели "Создание условий для использования потенциала экономического роста в регионах России", поставила ряд тактических задач и разработала ведомственные целевые программы.