О концепциях законодательных инициатив о мерах выхода России из экономического кризиса
1.Разработка предложений и рекомендаций по законодательным инициативам по программированию и оценке результативности бюджетных расходов.
В целях совершенствования методологических, организационных и правовых основ формирования доходной и расходной частей бюджета целевых бюджетных фондов и результативности их исполнения, в результате выполнения настоящей НИР (для разработки в последующих НИР) разработаны следующие предложения и рекомендации по законодательным инициативам по усилению роли и значения целевых бюджетных фондов в системе государственного регулирования экономики России, в том числе:
1. На основании пункта "а)" Статьи 71, пункта 3 Статьи 100, статей 134 и 135 Конституции РФ подготовить и провести Конституционное Собрание Парламента - Федерального Собрания РФ как представительного и законодательного органа власти (Статья 94 Конституции РФ) с участием представителей коренных народов России, институтов гражданского общества, общественных объединений и некоммерческих организаций, корпоративных коммерческих структур, политических партий, представителей исполнительной и судебной ветвей власти, на котором заслушать и одобрить:
1.1. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ (пункт 3 Статьи 104 Конституции РФ) на тему "О совершенствовании государственной системы планирования и управления развитием экономики и социальной сферы страны",
1.2. Законодательную инициативу Президента РФ (пункт "г") статьи 84 и статьи 104 Конституции РФ) на тему "О внесении дополнения - пункта 3 в статью 8 Конституции РФ в редакции "3.В Российской Федерации осуществляется государственное планирование и управление развитием экономики и социальной сферы страны".
2. Государственной Думе РФ и Совету Федерации РФ рассмотреть и принять конституционные федеральные законы:
"О Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ "О совершенствовании государственной системы планирования и управления развитием экономики и социальной сферы страны",
"О внесении дополнения - пункта 3 в статью 8 Конституции РФ "3.В Российской Федерации осуществляется государственное планирование и управление развитием экономики и социальной сферы страны".
1. Подготовить государственную Программу мер по внесению изменений и дополнений в Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс и в другие федеральные законы в связи с принятием указанных выше конституционных федеральных законов.
2. Разработать концепцию Кодекса планирования и управления развитием РФ.
3. Предложить Управлению внутренней политики Администрации Президента РФ публиковать ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ под наименованием "О положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства", установленном в пункте "у)" статьи 84 Конституции РФ, а также разработать проект конституционного федерального закона "О ежегодном послании Президента РФ "О положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политике государства".
4. Разработать предложения Правительству РФ о внесении дополнений в тексты Положений о федеральных министерствах, агентствах и службах с указанием в них:
перечня государственных функций и полномочий по выработке и обеспечению проведения единой государственной политики в закрепленной сфере деятельности,
перечня государственных услуг, как объектов программирования, учета и оценки результативности бюджетных расходов,
6. Разработать концепцию программно-целевой структуры классификации расходов бюджета как основного вида классификации в Бюджетной классификации РФ, утверждаемого законом для распределения бюджетных средств по стратегическим целям функционирования и развития России - При этом другие классификации бюджетных средств составляются Правительством РФ для анализа и управления в любых разрезах (ведомственном, территориальном, календарном).
7. Разработать проекты методик и технологических регламентов программирования, измерения, управленческого учета и оценки научно обоснованных показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти и бюджетных учреждений, показателей результативности их услуг потребителям на уровне мировых стандартов величин этих показателей.
8. Разработать типовые концепцию и программу экономического эксперимента в субъекте РФ и в муниципальном образовании по целевому программированию, измерению, управленческому учету и оценке эффективности деятельности комитетов администрации субъекта РФ, результативности государственных услуг бюджетных учреждений потребителям по достижению стратегических целей развития страны в данных территориях РФ.
9. Разработать концепцию и проект ФЗ РФ "О системном управленческом учете в бюджетной сфере" с учетом рекомендаций, изложенных в параграфе настоящего раздела отчета о НИР.
10. Разработать комплексную программу мер по внесению изменений и дополнений в действующие правовые акты об основных инструментах повышения результативности бюджетных расходов, с учетом методических недостатков, отмеченных в настоящем отчете.
11. Предложить Государственной Думе РФ рассмотреть "Примерный перечень стратегических целей страны", приложенный к указанным выше Методическим рекомендациям Минэкономразвития РФ и принять ФЗ РФ "О государственном реестре стратегических целей развития России".
12. Разработать концепцию и федеральную целевую программу "Социального развития РФ на период 2006-2010 годы" в развитие прежней федеральной программы "Социальной реформы в РФ до 2000 года".
13. Провести систематизацию нормативно-правовых актов (более 200), действующих в социальной сфере, и разработать концепцию и проект ФЗ РФ "Социальный кодекс РФ".
14. Провести сравнительный анализ результативности:
действующей в России в основном иждивенческой концепции политики социальной помощи и обслуживания "на выживание", подготовит рекомендации по реформированию этой концепции, чтобы обеспечить включение социальной сферы в политику государства как фактора экономического роста страны,
инновационной научной концепции политики интенсификации социального развития как фактора экономического роста страны - политики созидания, деятельности активных граждан по мировым стандартам качества жизни. Разработать меры по осуществлению этой концепции в России.
15. Разработать концепцию и проект Всероссийских классификаторов "Работы и услуги в социальной сфере (по отраслям)" и "Государственные услуги органов государственной власти и местного самоуправления".
16. Провести системную интеграцию частных социальных ноу-хау, научных достижений, социальных изобретений (технологий и средств) и методических разработок в "Системы технологий и оборудования" (по отраслям социальной сферы).
17. Провести интеграцию мировых баз данных научной и социальной информации в базы социальных знаний (Ноу-хау).
18. Разработать концепцию создания и порядок ведения Государственного реестра социальных изобретений (устройств, веществ и технологий).
19. Провести реформирование и усилить целевую социальную ориентацию структуры разделов бюджетной классификации: 18 "Социальная политика" и 21 "Финансовая помощь другим бюджетам бюджетной системы РФ", а также бюджетных фондов "Фонда компенсаций, Фонда регионального развития, Фонда финансовой поддержки субъектов РФ и других фондов, способствующих уменьшению региональной дифференциации бюджетной обеспеченности субъектов РФ,
20. Разработать программу мер по стандартизации методов и технологий всех процессов государственного управления, по государственной регистрации методических документов министерств и ведомств РФ в Госстандарте РФ, по разработке технологических регламентов управления (по всем функциям управления) в соответствии с ФЗ РФ "О техническом регулировании".
21. Подготовить проект постановления Правительства РФ об обязательном порядке научной и государственной экспертизы проектов концепций, методических рекомендаций и указаний федеральных министерств, агентств и служб, об их государственной регистрации в Госстандарте РФ в составе государственной системы нормативно-технических документов, об обязательном официальном их опубликовании в ведомственных журналах, о включении сведений о них в базы данных нормативных документов (библиографические, рефератов и полнотекстовых баз данных).
22. Разработать предложения по приведению структур и состава фасетов кодов в Бюджетной классификации РФ в соответствии с требованиями Единой государственной системы классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации.
23. Разработать предложения о порядке научной и государственной экспертизы и государственной регистрации Бюджетной классификации РФ в Госстандарте РФ как всероссийского классификатора.
Кроме того, для отработки указанных выше рекомендаций в целях обеспечения повышения результативности бюджетных расходов в федеральных министерствах (агентствах, службах) и в субъектах РФ, предлагаем разработать совместно с заинтересованными субъектами РФ и федеральными министерствами, например с Министерством здравоохранения и социального развития РФ, Министерством образования и науки РФ, Министерством регионального развития РФ и Министерством экономического развития и торговли РФ, научные концепции и комплексные программы социально-экономических экспериментов по отработке инструментов повышения эффективности их деятельности и результативности услуг подведомственных им бюджетных учреждений.
В состав комплексных программ экономических экспериментов, в рамках последующих исследований и разработок при развитии настоящей темы НИР, рекомендуется включить предлагается включить разработку типовых проектов:
1. Концепции экономического эксперимента по программно-целевому планированию, управленческому учету и контролю повышения результативности бюджетных расходов в субъекте РФ и в муниципальном образовании.
2. Методических рекомендаций по подготовке Доклада о программировании основных направлений деятельности и результативности бюджетных расходов в субъекте РФ и муниципальном образовании.
3. Подготовка и проведение экономических экспериментов в ряде субъектов РФ и муниципальных образований по программированию, управленческому учету и контролю результативности бюджетных расходов.
4. Экспериментальная апробация в ряде субъектов РФ, совместная доработка и внедрение методических разработок и системных проектов, выполняемых организациями Счетной Палаты РФ по вопросам управленческого учета, оценки и контроля эффективности и результативности, целевого использования бюджетных средств.
5. Разработка и внедрение программно-целевого метода и экспертной системы формирования государственной политики (цели - задачи - меры) в сфере деятельности Министерства регионального развития РФ (для распределения финансовых ресурсов по приоритетам целей, задач и мер).
6. Разработка инструментов программно-целевого метода и методических инструментов формирования и проведения региональной политики РФ (для оптимизации межбюджетных отношений).
7. Разработка методики и проведение эксперимента по измерению и оценке интегрального Индекса открытости экономики субъектов РФ с учетом опыта использования 50 показателей INDEX of ECONOMIC FRIDOM, ежегодно рассчитываемого и публикуемого в Интернет рейтинговым агентством Heritage Foundation.
8. Разработка концепции Государственного Реестра коренных народов и этнических общностей в РФ как инструмента регулирования межнациональных отношений (для обоснования приоритетов расходов государственного бюджета) - с учетом мирового опыта:
Решения Форума по вопросам Коренных Народов (ООН):
9. Разработка конституционного федерального закона "О русском народе, образующем титульную нацию России".
10. Разработка концепций создания Единых государственных Реестров:
а. потребностей регионов РФ в государственных услугах,
б. социально-экономических проблем регионов РФ,
в. региональных угроз национальной безопасности РФ (как основы управленческого учета и программирования бюджетных расходов).
11. Разработка научно-методических основ и концепции построения системы экономико-математических моделей для измерения, оценки и программирования вклада (влияния) отраслей городского хозяйства и социальной сферы регионов РФ в удвоение ВВП страны (региона).
12. Разработка концепции и проекта федерального закона РФ "О федеральном фонде регионального развития" - основание: пункт "з)" статьи 71 и пункт 2 статьи 76 Конституции РФ.
13. Разработка концепций системы концептуального управления и контроля, методов управленческого учета, измерения, оценки (аудита) и системного анализа результативности профильных федеральных целевых программ и подпрограмм других целевых программ.
14. Разработка концепции системы программирования и контроля выполнения мер по повышению результативности бюджетных расходов (на примере отраслей ЖКХ и строительного комплекса).
15. Разработка концепции экономической классификации (таксономии) и экономико-математической модели оптимизации границ государственно-территориального (субъекты РФ) и административно-территориального (муниципальные образования) деления РФ на экономические объекты по критериям равной бюджетной обеспеченности и пропорционально их налоговому потенциалу (для упорядочения межбюджетных отношений), снижения напряженности отношений бюджетов дотационных субъектов РФ с федеральным бюджетом.
Разработка предложений и рекомендаций по законодательным инициативам по усилению роли и значения целевых бюджетных фондов в системе государственного регулирования экономики России.
В целях совершенствования методологических, организационных и правовых основ формирования доходной и расходной частей бюджета целевых бюджетных фондов и результативности их исполнения, в результате выполнения настоящей НИР (для разработки в последующих НИР) разработаны следующие предложения и рекомендации по законодательным инициативам по усилению роли и значения целевых бюджетных фондов в системе государственного регулирования экономики России, в том числе:
1. Направить предложения о включении в План законотворческой деятельности Правительства РФ выполнение следующих рекомендаций:
1.1. Внести изменение в формулу Статьи 17 Бюджетного кодекса РФ и изложить ее в следующей редакции (изменения выделены):
"Программно-целевой бюджетный фонд - это фонд денежных средств, образуемый из различных источников в соответствии с законодательством Российской Федерации в составе бюджета за счет налогов и доходов целевого назначения и целевых взносов или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной (смете - исключить) целевой программе при координации профильного ведомства и общественно-государственном контроле.
Средства целевого бюджетного фонда - это корпоративная общественно-государственная собственность. Эти средства не могут быть использованы без целевой программы и корпоративного контроля ее результативности и на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда".
1.2. Внести в Бюджетный кодекс РФ специальную статью о программно-целевой структуре Функциональной классификации Бюджета РФ как основного вида классификации (группировки) расходов, утверждаемой федеральным законом, основной формы образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для программно-целевого финансирования решения задач и выполнения функций государства и местного самоуправления, решения социально-экономических проблем и устранения угроз национальной безопасности России по целевым программам и с использованием финансовых средств целевых бюджетных фондов.
1.3. Внести в перечень определений основных терминов (дефиниций) в Бюджетном кодексе РФ дополнительные термины, указанные ниже в пункте 7.
1.4. Включить в План законотворческой деятельности разработку и принятие ряда конституционных и федеральных законов, наименования которых приведены ниже в пункте 3.
2. Для правового обеспечения программно-целевого обоснования объема и структуры бюджета, номенклатуры и формул (наименований) целевых программ и целевых бюджетных фондов, показателей целей развития РФ (субъекта РФ), приоритетов их важности, необходимых ресурсов для решения проблем и планируемых результатов, вариантов взаимодействия с другими целями, оценки возможных угроз и отрицательных последствий, как это делается в развитых странах в системах типа "программирование - бюджетирование - финансирование - контрактация - контроль", рекомендуется включить в План законотворческой деятельности Правительства РФ разработку следующих федеральных законов, в том числе:
2.1. Разработать и принять Конституционные федеральные законы:
"О ежегодном послании Президента РФ "О положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства" Федеральному Собранию РФ",
"Об утверждении и исполнении Посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ",
"Перечень стратегических целей социально-экономического развития России",
"О разработке и утверждении совместно с ежегодным бюджетом и перспективным финансовым планом ежегодного и пятилетнего планов социально-экономического развития России", (Плана - как политико-экономической основы, условия и составной части бюджета РФ),
"О создании и ведении "Единого государственного реестра социально-экономических проблем развития России",
"О создании и ведении "Единого государственного реестра угроз национальной безопасности России".
"О разработке и ведении государственного реестра стратегических целей развития России".
"О государственной системе программирования - бюджетирования - контрактации - контроля",
"О разработке и использовании при формировании бюджетов нормативных прогнозов и планов социально-экономического развития России (субъектов РФ)",
"О программно-целевом планировании функционирования и развития России и субъектов РФ"
3.2.Разработать и принять Федеральные законы:
"О программно-целевой структуре функциональной классификации расходов бюджета",
"О федеральных фондах регионального развития",
"О федеральных, региональных и местных целевых бюджетных фондах",
"О целевом использовании доходов бюджетных учреждений, не учитываемых в бюджетах",
"О концентрации и целевом использовании финансовых средств выпадающих доходов бюджетов",
"О нормативах размеров целевых бюджетных фондов".
"Об утверждении бюджета на основе результатов оценки результативности бюджетных расходов предыдущего бюджета".
"О корпоративном консолидированном бюджете".
"О программно-целевой структуре функциональной классификации расходов бюджета".
"О нормативах рентабельности деятельности и продукции хозяйствующих субъектов",
"О нормативах фонда оплаты труда в объемах оборота хозяйствующих субъектов".
"О распространении на органы управления и бюджетные учреждения федерального закона "О составе затрат в себестоимости продукции".
"О целевых взносах и безвозмездных поступлениях юридических и физических лиц в целевые бюджетные фонды",
"О целевых налогах и сборах, стимулирующих экономическое развитие России",
"Об организационных формах программного исполнения целевых бюджетных формах",
"О перечне главных распорядителей бюджетных средств целевых бюджетных фондов",
"О функциях и полномочиях главного распорядителях бюджетных средств",
"О функциях и полномочиях субъекта бюджетного планирования" (в части формирования и исполнения бюджета целевых бюджетных фондов).
3. Разработать проекты постановлений Правительства РФ:
3.1. "Об информатизации процесса формирования и контроля исполнения бюджетов программно-целевой структуры" с приложениями к нему:
3.1.1. "Программы создания информационной системы оперативных расчетов и составления (печати) проекта бюджета по программно-целевой структуре и отчетов о его исполнении",
3.1.2. "Положения о создании и ведении базы (массивов) данных по единой унифицированной форме входного документа об объектах бюджетного финансирования".
3.1.3. "Положения об информатизации составления справочных видов бюджета по ведомственной и экономической классификации, а также в проблемном, территориальном и календарном разрезах".
3.2. "Об использовании целевых бюджетных фондов для программирования социально-экономического развития России" с приложением к нему:
3.2.1. "Положения о программировании результативности услуг органов государственной власти (ведомств) и подведомственных им бюджетных учреждений потребителям на основе ведомственных целевых программ, финансируемых из ведомственного целевого бюджетного фонда.
3.2.2. "Положения о распределении бюджетных средств в бюджетной сфере на основе договоров (контрактов) и бизнес-планов (социально-экономических обоснований) расходов и обеспечения их результативности получателями бюджетных средств";
3.2.3. "Положение о договорах (контрактах) между Главным распорядителем и получателями бюджетных средств и отчетах о результативности их использования";
3.2.4. "Положение о проведении конкурсов концепций и целевых программ по решению социально-экономических проблем и угроз национальной безопасности России";
3.2.5. Положения о федеральном, региональном и местном целевом бюджетном фонде;
3.2.6. Типовые нормативно-правовые документы (Положения) по организационным формам исполнения целевых бюджетных фондов, указанным ниже в пункте 5.
4. В зависимости от сложности целевой программы и объема финансовых средств фонда рекомендуется использовать соответствующие им организационно-правовые формы организации деятельности и управления целевой программой и фондом:
4.1. Объединенная дирекция целевой программы и целевого бюджетного фонда, образуемая приказом профильного федерального министерства (агентства, службы) как головной организации по целевой программе, как субъекта бюджетного планирования и главного распорядителя бюджетных средств целевого бюджетного фонда,
4.2. Государственная корпорация, учреждаемая государством федеральным законом в соответствии со Статьями 7 и 7* ФЗ РФ "О некоммерческих организациях",
4.3. Государственно-общественное или общественно-государственное объединение, создаваемое с участием государства в соответствии со статьей 51 ФЗ РФ "Об общественных объединениях";
5. Разработать комплексную программу мер государственной поддержки использования мировых методических стандартов и опыта деятельности различных видов целевых фондов, изложенного, например, в монографии: Бахмин В.И. О фондах в России. - М.: Логос, 2004,-160с.
Кроме того, для методического обеспечения разработки дерева стратегических целей развития России, формирования для их достижения целевых программ и формирования доходов целевых бюджетных фондов, рассмотренных в настоящей части отчета о НИР целесообразно использовать рекомендации, изложенные в Заключении части 2 настоящего отчета о НИР.
6. Для дальнейших научных исследований и экспериментальной проверки предлагаемой концепции программно-целевой структуры бюджета как совокупности целевых программ, финансируемых из целевых бюджетных фондов рекомендуется включить в Бюджетный кодекс РФ следующие формулы термины:
"Корпоративный консолидированный бюджет - это корпоративный свод целевых бюджетных фондов финансовых средств, формируемых из всех источников с использованием различных способов их поступлений для исполнения целевых программ в составе бюджета программно-целевой структуры на всех уровнях (федеральный, региональный, местный) бюджетной системы РФ для совместного (корпоративного) решения социально-экономических проблем и устранения федеральных (региональных) угроз национальной безопасности России на соответствующей территории России",
"Бюджетная система - совокупность корпоративных консолидированных федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов как совокупности включенных в них систем целевых программ и корпоративных целевых бюджетных фондов, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов",
"Корпоративный бюджетный процесс - деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, общественных и корпоративных организаций, органов общественно-государственного контроля как равноправных участников бюджетного процесса по составлению, опубликованию, обсуждению, согласованию, рассмотрению и утверждению проектов бюджетов, совместно с годовым планом социально-экономического развития России, как совокупности целевых программ и целевых бюджетных фондов и внебюджетных фондов, по исполнению бюджетов, а также по общественно-государственному контролю за исполнением бюджетов".
Доходы бюджета - это денежные средства корпоративного консолидированного бюджета как совокупности целевых бюджетных фондов, поступающие из различных источников с использованием разных способов по мировым стандартам в безвозмездном и безвозвратном порядке в виде налогов, сборов и неналоговых поступлений, на договорной основе с донорами (инвесторами и спонсорами), в соответствии с законодательством РФ, в распоряжение исполнительных органов власти РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления и назначенных ими распорядителей бюджетных средств (Дирекции по целевым фондам и программам) с условием мониторинга, общественно-государственного контроля и оценки результативности использования бюджетных средств.