Нормативно-правовое регулирование деятельности политических партий в постсоветской России
Нормативно-правовое регулирование деятельности многочисленных партий, возникших в России во второй половине 1980-ых гг. как таковое началось только в 1990 г. после отмены ст. 6 Конституции СССР, гласившей, что "руководящей и направляющей силой советского общества ... является Коммунистическая партия Советского Союза... Коммунистическая партия определяет Генеральную перспективу развития общества, линию внутренней и внешней политики СССР"1). Все партии существовавши до этого момента были нелегальными, вне закона.
Рост численности партий и движений происходил в геометрической прогрессии, что требовало более детального закрепления многопартийной системы, и принятия конкретных нормативно-правовых мер по регулированию деятельности партий.
Понимая необходимость государственного вмешательства в процесс лавинного и без контрольного образования партий и движений в стране, президент СССР М. С. Горбачев подписал 9 октября 1990 г. Закон СССР "Об общественных объединениях". Этот нормативно-правовой акт, действовавший вплоть до 1995 г., упростил процедуру регистрации и расширил перечень законодательно признаваемых партий, движений и иных общественных объединений.
Согласно данному закону общественным объединением является "добровольное формирование, возникшее в результате свободного волеизъявления граждан, объединившихся на основе общности интересов".2) К числу общественных объединений были отнесены политические партии, массовые движения, профсоюзы, молодежные, детские и иные организации.
Закон 1990 года регламентировал деятельность партий и движений, создал необходимую правовую платформу для государственного регулирования деятельности партий. В частности, было запрещено создание и деятельность объединений, имеющих целью или методом действий свержение, насильственное изменение конституционного строя или насильственное нарушение единства территории СССР, союзных и автономных республик, пропаганду войны, насилия и жестокости, разжигания розни.3) Государство должно было обеспечивать соблюдение прав и законных интересов объединений, гарантировать условия для выполнения ими уставных задач. Устанавливался и количественный ценз - в политическую партию должно было входить не менее пяти тысяч граждан СССР (ст. 6). А создаваться объединения могли по инициативе не менее десяти человек. Кроме того, государственные органы получили право отказа в регистрации Устава объединения или партии.
Закон 1990 года затронул и вопрос финансирования партий и объединений. По закону запрещалось финансирование государством деятельности политических партий и массовых движений, преследующих политические цели, исключением случаев финансирования избирательных кампаний в соответствии с законодательством о выборах (ст. 5). Однако государство обязано было оказывать материальную, финансовую и налоговую поддержку молодежным и детским организациям.
Финансовые органы осуществляют контроль за источниками доходов объединений, размерами полученных ими средств и уплатой налогов в соответствии с законодательством о налогах.
Надзор за исполнением законов партиями и иными объединениями осуществляли органы прокуратуры.
Регулирование деятельности партий уточнялось законодательством о выборах. В частности, в 1990 - 1995 годах одним из законодательных актов, регулировавших деятельность партий, связанную с выборами, являлось Положение о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году, утвержденное Указом Президента РФ от 1 октября 1993 г. N 1557.
Особенностью данного Положения было то, что право на участие в выборах (то есть право выдвигать списки кандидатов) получили не все общественные объединения, а только зарегистрированные в Министерстве Юстиции общефедеральные партии и политические движения4). Из нескольких сотен существовавших в то время партий и объединений, таковых насчиталось всего 55. При этом в выборах смогло принять участие всего 13 партий.
Существенно поменялась обстановка в 1995 году, когда перед очередными выборами в Государственную Думу (а именно 14 апреля 1995 года) был принят Федеральный закон "Об общественных объединениях" N 82-ФЗ, а также принято новое избирательное законодательство.
По новому законодательству право участвовать в выборах получили все общероссийские общественные объединения. Таковых насчиталось аж 272. При этом участвовать в выборах смогли 43 общественных объединения и блока объединений.
Существенно изменился и подход государства к финансированию партий. Если в 1990 году государственное финансирование партий было запрещено, то в 1995 году было разрешено целевое государственное финансирование отдельных общественно полезных программ партий и иных общественных объединений по их заявкам (государственные гранты)5).
В 1997 году государство предприняло действия, направленные на сокращение числа партий и объединений, имеющих право участвовать в выборах. По новому законодательству такое право получили только общероссийские политические общественные объединения, зарегистрированные не позднее, чем за год до выборов. При этом критерии политичности не разъяснялись. Поэтому эти критерии Центризберкому пришлось разрабатывать самостоятельно.
В декабре 1997 года ЦИК РФ уведомил, что ни одно из существующих в стране общественных объединений, партии или движений не отвечает критериям политичности. Немаловажно отметить, что все это происходило в обстановке серьезного экономического и политического кризиса в стране, в пик противоборства оппозиции и власти (в лице Президента РФ Б. Н. Ельцина и поддерживающих его групп).
На лицо непосредственное государственное воздействие на оппозиционные партии. Если оппозиция попыталась бы на волне разразившегося в стране в 1998 году кризиса предпринять наиболее активные действия против действующей власти, например, попытаться отправить в отставку правительство или президента, то президент мог, руководствуясь законодательством распустить Государственную Думу и назначить новые выборы. Но ни одна партия не была бы допущена к выборам, что могло привести к самым наихудшим для оппозиции последствиям. Неудивительно, что депутаты Государственной Думы все-таки третьим голосованием утвердили Сергея Кириенко на посту премьер-министра, а не стали доводить дело до роспуска парламента.
В результате повальной перерегистрации к началу 1999 года право участвовать в выборах получили 149 партий и иных объединений. Однако на выборах в Государственную Думу выдвинуть списки кандидатов смогли только 26 политических объединений и блоков.
Переломным моментом в нормативно-правовом регулировании деятельности партий стал 2001 год, когда был принят долгожданный Федеральный закон "О политических партиях". С этого времени началось проведение целенаправленной политике по увеличению роли политических партий в жизни государства и общества.
Право участвовать в выборах получили только политические партии. Была повышена планка необходимого численного состава партий - не менее 10 тысяч граждан РФ. Позднее эта планка была повышена до 50 тысяч. Число партий резко сократилось. Остались только наиболее жизнеспособные партии.
Ключевым моментом закона о политических партиях стал вопрос о финансировании партий. Финансированию партий была уделена целая глава.
Закон о партиях ввел следующую модель финансирования партий: государственное финансирование осуществляется по итогам участия партий в выборах. Если на выборах в Государственную Думу федеральный список кандидатов от партии набрал более 3% голосов, или по одномандатным округам было избрано не менее 12 кандидатов, выдвинутых партией, а также если на выборах Президента РФ кандидат от партии получил не менее 3% голосов избирателей, то данная партия получает право на финансирование за счет государственного бюджета в период до следующих выборов (т.е. на 4 года). Сумма финансирования - ежегодно 0,005 минимального размера оплаты труда умноженного на число голосов полученных партией на выборах. При этом по результатам выборов Президента РФ и выборов в Государственную Думу финансирование раздельное6).
1) Конституция (Основной Закон) СССР. Принята 7 октября 1977 г. Глава 1, ст.6 // http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/cnst1977.htm
2) Закон СССР от 9 октября 1990 г. N1708-I "Об общественных объединениях". Глава 1, ст.1 //http://www.sistema.ru/development/inc/BDoc.
3) См.: Закон СССР от 9 октября 1990 г. N1708-I "Об общественных объединениях".Гл.1,ст.3 //http://www.sistema.ru/development/inc/BDoc
4) См.: Положение о выборах депутатов Гос. Думы в 1993 г. (утверждено 1 октября 1993 г.), ст.5, п.2 //http://www.bussinespravo.ru/ Docum/DocumShow_DocumID_65895.html
5) См.: Федеральный закон "Об общественных объединениях" от 15 мая 1995 г. N 82-ФЗ, Глава I, ст.17